Di masa lalu budaya birokrasi Indonesia sudah identik dengan kelambanan, minta dilayani, kalau bisa diperlambat kenapa harus dipercepat, serta rendahnya tingkat kompetensi. Keadaan tersebut tentu mempengaruhi terhambatnya proses pembangunan bangsa. Disamping itu daya saing Bangsa Indonesia terhadap bangsa-bangsa lainnya sudah jauh tertinggal.

Akan tetapi, seiring berjalannya waktu Pemerintah mulai menyadari bahwa realita bobroknya budaya birokrasi seperti itu harus segera diubah demi kemajuan bangsa dan negara. Keseriusan Pemerintah dalam mengelola Pegawai Negeri Sipil ditandai dengan disahkannya Undang-Undang tentang Aparatur Sipil Negara, Undang-Undang ini diharapkan mampu menghasilkan Pegawai Negeri Sipil yang profesional, memiliki nilai dasar, etika profesi, serta bebas dari intervensi politik. Pegawai Negeri Sipil juga dibekali dengan hak yang tercantum dalam ketentuan Pasal 21 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 yakni  Pegawai Negeri Sipil berhak memperoleh:

1. gaji, tunjangan, dan fasilitas;
2. cuti;
3. jaminan pensiun dan jaminan hari tua;
4. perlindungan; dan
5. pengembangan kompetensi.

Berdasarkan ketentuan Pasal 21 huruf e Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 Pemerintah terlihat mulai fokus untuk melakukan pembenahan terutama pada aspek kompetensi Pegawai Negeri Sipil. Pengembangan kompetensi antara lain dilakukan melalui pendidikan dan pelatihan, seminar, kursus, dan penataran. Pelaksanaan pengembangan kompetensi juga harus dievaluasi oleh Pejabat yang berwenang dan digunakan sebagai salah satu dasar dalam pengangkatan jabatan dan pengembangan karier. Pengembangan kompetensi dalam bentuk pendidikan dilakukan untuk meningkatakan pengetahuan dan keahlian Pegawai Negeri Sipil melalui pendidikan formal sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan.

Selanjutnya berdasarkan ketentuan Pasal 211 ayat (2) Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2017 tentang Manajemen Pegawai Negeri Sipil menyebutkan jika pengembangan kompetensi dalam bentuk pendidikan formal dilaksanakan melaui pemberian tugas belajar. Sejarah peraturan perundang-undangan bangsa Indonesia mencatat bahwa teknis Pemberian Tugas Belajar sudah diatur melalui Peraturan Presiden Nomor 12 Tahun 1961.

Apabila ditinjau dari tahun pengesahan peraturan presiden tersebut maka sudah masuk dalam kategori kelompok peraturan “lanjut usia”. Satu hal yang menarik dalam perkembangan Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 1961 adalah tidak dilakukan dengan pembentukan peraturan pelaksanaan yang ada dibawahnya semisal peraturan menteri terkait atau peraturan kepala badan terkait, melainkan diatur melalui Surat Edaran Menteri. Pemerintah atau Menteri Teknis terkait memiliki kecenderungan untuk menerbitkan Surat Edaran Menteri daripada berinisiatif mengusulkan agar ketentuan mengenai Pemberian Tugas Belajar disusun dalam bentuk peraturan perundang-undangan yang setingkat atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi (regeling). Akan tetapi, pelaksanaan perubahan dan perkembangannya dilakukan melalui Surat Edaran Menteri.

Padahal sesuai dengan ketentuan Pasal 21 angka 1 Peraturan Presiden Nomor 12 Tahun 1961 tentang Pemberian Tugas Belajar dimungkinkan agar membentuk peraturan pelaksanaan dari Peraturan Presiden tersebut. Selain itu, di dalam Penjelasan Umum Peraturan Presiden Nomor 12 Tahun 1961 tentang Pemberian Tugas Belajar menyebutkan bahwa Peraturan ini dimaksudkan untuk menggantikan berbagai-bagai surat edaran yang sampai kini mengatur masalah pemberian tugas belajar dan menyesuaikannya dengan keadaan pada dewasa ini. Karena itulah, maka di dalam peraturan ini terdapat pula ketentuan tentang pemberian tugas belajar di luar negeri kepada pegawai perusahaan swasta. Selanjutnya tugas belajar di dalam negeri yang hingga sekarang ini diatur oleh Departemen/Jawatan masing-masing, di dalam peraturan ini pada asasnya diatur sama dengan tugas belajar di luar negeri dan hanya berbeda di dalam hal-hal yang memang karena sifatnya tidak dapat disamakan.

Poin penting dari penjelasan umum di atas adalah kehadiran dari Peraturan Presiden Nomor 12 Tahun 1961 tentang Pemberian Tugas Belajar dimaksudkan untuk mengakomodir berbagai macam surat edaran yang dikeluarkan oleh masing-masing kementerian, lembaga, badan dan instansi teknis lainnya yang mengatur mengenai pemberian tugas belajar. Namun setelah terbitnya Peraturan Presiden Nomor 12 Tahun 1961 masih saja ditemukan Surat Edaran yang mengatur mengenai Pemberian Tugas Belajar yang dikeluarkan oleh masing-masing kementerian, lembaga, badan, dan instansi teknis lainnya.

Adapun beberapa  surat edaran yang berhasil dihimpun dan diklasifikasi yang diterbitkan oleh Kementerian Penyadagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi pasca diterbitkannya Peraturan Presiden Nomor 12 Tahun 1961 adalah sebagai berikut:

1. Surat Edaran Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor: SE/18/M.PAN/5/2004 tentang Pemberian Tugas Belajar dan Ijin Belajar bagi Pegawai Negeri Sipil;
2. Surat Edaran Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Nomor 4 Tahun 2013 tentang Pemberian Tugas Belajar dan Izin Belajar Bagi Pegawai Negeri Sipil;
3. Surat Edaran Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Nomor 28 Tahun 2021 tentang Pengembangan Kompetensi bagi Pegawai Negeri Sipil melalui Jalur Pendidikan;

Analisa subtansi materi muatan yang terkandung dalam Surat Edaran tersebut tentu saja mengatur mengenai tatacara pelaksanaan pemberian Tugas Belajar dan Ijin Belajar bagi Pegawai Negeri Sipil (regeling). Hal yang sama diatur dalam Peraturan Presiden Nomor 12 Tahun 1961 namun dilakukan beberapa penyesuaian-penyesuaian dan perubahan-perubahan mengikuti kondisi dan perkembangan yang ada saat ini. Hal menarik lainnya bahwa kemunculan Surat Edaran tersebut terjadi pada saat bangsa Indonesia telah memiliki Undang-Undang tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yakni Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 dan digantikan oleh Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 sebagaimana telah diubah beberapa kali terakhir dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022.

Berdasarkan ketentuan Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan bahwa jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri atas:

1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
3. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
4. Peraturan Pemerintah;
5. Peraturan Presiden;
6. Peraturan Daerah Provinsi; dan
7. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.

Selain jenis Peraturan Perundang-undangan diatas mencakup pula peraturan yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan Undang-Undang atau Pemerintah atas perintah Undang-Undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat, tetap diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.

Berdasarkan uraian tersebut maka Surat Edaran bukan termasuk dalam kategori peraturan perundangan-undangan, baik yang tercantum secara jelas di dalam hierarki maupun jenis peraturan perundang-undangan lain yang diatur dalam ketentuan Pasal 8 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011. Sedangkan Peraturan Presiden tercantum jelas dalam hierarki peraturan perundangan-undangan yang berada satu tingkat di bawah peraturan pemerintah. Sebaiknya jika pengaturan teknis mengenai Pemberian Tugas Belajar akan disesuaikan atau diubah maka lebih tepat dengan membentuk Peraturan Menteri bukan melalui Surat Edaran Menteri yang di dalamnya berisi pengaturan. Namun apabila materi substansi yang terkandung dalam Peraturan Presiden Nomor 12 Tahun 1961 dirasakan sudah tidak sesuai lagi dengan perkembangan dan kondisi saat ini maka sebaiknya dilakukan penyesuaian dan perubahan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Pemberian Tugas Belajar bagi Pegawai Negeri Sipil telah sejalan dengan alenia keempat Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tercantum tujuan dari Pemerintah Negara Indonesia yakni melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial, maka disusunlah kemerdekaan Kebangsaan Indonesia itu dalam suatu Undang-Undang Dasar Negara Indonesia. Apabila Negara ingin menggapai kesejahteraan umum maka pemberian akses pendidikan yang berkualitas dan terbuka seluas-luasnya bagi seluruh rakyat Indonesia tanpa terkecuali Pemberian Tugas Belajar bagi Pegawai Negerii Sipil harus selalu dilakukan.